作者：楊曉懌

來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

2021年5月6日，財(cái)政部長(zhǎng)劉昆在經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)上發(fā)表署名文章《建立健全有利于高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代財(cái)稅體制》；對(duì)國(guó)務(wù)院提出進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)進(jìn)行了細(xì)化，指出了未來(lái)財(cái)政工作的主要方向。

其中，最值得我們關(guān)注的是，財(cái)政部對(duì)地方政府隱性債務(wù)處置的表述再次升級(jí)：要求堅(jiān)決遏制增量，落實(shí)地方政府不得以任何形式增加隱性債務(wù)的要求，決不允許通過(guò)新增隱性債務(wù)上新項(xiàng)目、鋪新攤子。積極穩(wěn)妥化解存量，強(qiáng)化與金融系統(tǒng)協(xié)同配合，對(duì)隱性債務(wù)實(shí)行穿透式監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)化債情況審計(jì)核查，確保數(shù)據(jù)真實(shí)可靠、化債工作扎實(shí)推進(jìn)。健全市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，堅(jiān)決防止風(fēng)險(xiǎn)累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)督查審計(jì)問(wèn)責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)政府舉債終身問(wèn)責(zé)制和債務(wù)問(wèn)題倒查機(jī)制。

這意味著針對(duì)地方政府隱性債務(wù)的監(jiān)管再次升級(jí)：

自地方政府隱性債務(wù)的概念提出以來(lái)，究竟哪些算政府隱性債務(wù)、隱性債務(wù)的存量規(guī)模到底有多少，一直存在比較大的爭(zhēng)議。無(wú)論是財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部的核查，還是宏觀研究的分析，都暫時(shí)未能梳理出地方隱性債務(wù)的全貌，導(dǎo)致地方隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)始終無(wú)法很好的控制；這讓隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)如迷霧一般持續(xù)籠罩在許多地區(qū)，使得地方債務(wù)市場(chǎng)與金融市場(chǎng)保持著高度緊張。

去年底我曾說(shuō)過(guò)，地方隱性債務(wù)是財(cái)政體系中的“無(wú)聲大象”，大家都知道大象的存在，卻很難摸清大象的全貌；過(guò)去的管理思路也是讓大象繼續(xù)保持安靜，確保財(cái)政系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)。但在今年政治局會(huì)議要求“強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)研究預(yù)判，平衡好促發(fā)展和防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系”后，地方隱性債務(wù)已然成為財(cái)政不得不面對(duì)、不得不解決的關(guān)鍵性問(wèn)題；《十四五發(fā)展規(guī)劃》也將穩(wěn)妥化解地方隱性債務(wù)作為了未來(lái)五年的重點(diǎn)工作。

因此，當(dāng)前財(cái)政提出：“，強(qiáng)化與金融系統(tǒng)協(xié)同配合，對(duì)隱性債務(wù)實(shí)行穿透式監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)化債情況審計(jì)核查，確保數(shù)據(jù)真實(shí)可靠”。標(biāo)志著在地方隱性債務(wù)工作方向?qū)⒂泻艽蟮耐黄啤?/p>

一是將聯(lián)合金融系統(tǒng)，對(duì)地方隱性債務(wù)的存量狀況進(jìn)行更深層次的統(tǒng)計(jì)與摸底，并根據(jù)實(shí)際情況納入財(cái)政的監(jiān)管系統(tǒng)。這意味著當(dāng)前的隱性債務(wù)規(guī)模只是龐大債務(wù)的一部分，未來(lái)將有更多的隱性債務(wù)隨著查處的推進(jìn)浮上水面，地方財(cái)政的“緊平衡”將持續(xù)、乃至于常態(tài)化；

二是對(duì)化債情況審計(jì)，意味著債務(wù)化解并非簡(jiǎn)單的挪騰可以解決。在之前兩年的債務(wù)化解工作中，我們常常可以看到許多地方政府宣稱自己化解了非常大規(guī)模的隱性債務(wù)，但債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)卻未曾改變；這是由于許多化債工作“流于表面”，并未真正解決問(wèn)題。當(dāng)前要求對(duì)化債引入審計(jì)機(jī)制，也意味著化債工作的深度將有新的突破；

三是“穿透式監(jiān)管”，自2018年以來(lái)，財(cái)政、國(guó)資、金融系統(tǒng)多頭管理的現(xiàn)象得到了很大改善，當(dāng)前已經(jīng)具備了聯(lián)合監(jiān)管、穿透監(jiān)管的基本條件。未來(lái)財(cái)政管理將綜合考慮地方財(cái)政、地方國(guó)資、地方金融的實(shí)際情況，綜合考慮財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)統(tǒng)籌管理來(lái)控制風(fēng)險(xiǎn)的積累與形成，并聯(lián)合擠壓隱性債務(wù)的存在空間。

從這些舉措的來(lái)看，這一次，財(cái)政終于要?jiǎng)诱娓窳恕５胤诫[性債務(wù)不再是所有人都視而不見(jiàn)的大象，積累多年的問(wèn)題終究要擺到臺(tái)面上解決。

首提市場(chǎng)化、法治化債務(wù)違約處置機(jī)制

在財(cái)政部開(kāi)啟地方隱性債務(wù)清查的工作后，城投債算不算政府隱性債務(wù)的討論始終未曾停止；一些研究也將地方融資平臺(tái)的有息債務(wù)規(guī)模直接作為了地方隱性債務(wù)的參考依據(jù)。雖然從債務(wù)性質(zhì)、債務(wù)責(zé)任上，我們絕不能簡(jiǎn)單的將城投債務(wù)直接等同于地方隱性債務(wù)；但也不能否認(rèn)，大部分城投仍然帶有很重的融資平臺(tái)色彩，其債務(wù)與地方債務(wù)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。

因此，從實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō)，城投債務(wù)雖然不等同于地方債務(wù)，但城投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在交叉?zhèn)魅镜臋C(jī)制；當(dāng)前的城投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)是引發(fā)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要導(dǎo)火索，也是影響地方金融穩(wěn)定性、地方可持續(xù)發(fā)展的核心關(guān)鍵。

正是因?yàn)槿绱耍?cái)政部對(duì)城投債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)高度重視；提出：“健全市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，堅(jiān)決防止風(fēng)險(xiǎn)累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”。在《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》明確：“清理規(guī)范地方融資平臺(tái)公司，剝離其政府融資職能，對(duì)失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算。”的背景下，合理疏導(dǎo)市場(chǎng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)發(fā)展債務(wù)市場(chǎng)化解決機(jī)制。

這也意味著地方政府對(duì)城投債務(wù)的態(tài)度將發(fā)生實(shí)質(zhì)上的改變，不再堅(jiān)持保持“剛性兌付”，而是轉(zhuǎn)向積極主動(dòng)解決問(wèn)題。近期市場(chǎng)高度關(guān)注的呼和浩特春華水務(wù)違約事件，也是公司主動(dòng)發(fā)布公告進(jìn)行信息公開(kāi)；標(biāo)志著引導(dǎo)債務(wù)管理、穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期、解決債務(wù)問(wèn)題的方式方法，將邁進(jìn)新的臺(tái)階。

健全管理體系，舉債與管理共同擔(dān)責(zé)

地方債務(wù)的問(wèn)題由來(lái)以久，是多方面因素共同促進(jìn)、形成的重要問(wèn)題。但在地方債務(wù)問(wèn)題發(fā)展、發(fā)酵的這些年，地方債務(wù)問(wèn)題的管理機(jī)制不通暢、責(zé)任歸屬不清晰，是導(dǎo)致債務(wù)問(wèn)題日積月累、畸形發(fā)展的重要因素。

因此，當(dāng)前的改革同樣聚集問(wèn)題，對(duì)債務(wù)責(zé)任進(jìn)行了新的劃分。既要求形成債務(wù)的終身追責(zé)，也要求債務(wù)管理的責(zé)任倒查，更要求地方主政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)直接負(fù)責(zé)。這也意味著債務(wù)管理機(jī)制已經(jīng)通暢，解決地方債務(wù)，不再是個(gè)遙不可及的問(wèn)題。

在今年一系列改革促進(jìn)下，舊的地方債務(wù)時(shí)代已成歷史，新的債務(wù)監(jiān)管馬上落地。2021年絕對(duì)是地方債務(wù)史上值得銘記的年份。

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原標(biāo)題： 動(dòng)真格！地方隱性債務(wù)監(jiān)管再升級(jí)