作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

自PPP模式受到監(jiān)管、金融、國(guó)資等多方面的限制后，實(shí)施規(guī)模出現(xiàn)非常大幅度的滑坡。雖然截止至10月末，2020年新進(jìn)入財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理平臺(tái)的項(xiàng)目仍然達(dá)到了877個(gè)、投資額14,635億元；但與2016、2017年的投資高峰相比，有很大幅度的下滑。

但是，PPP模式的沒落卻并沒有終結(jié)政府與社會(huì)資本的合作。自2018年以來，以EPC+F、ABO模式為代表的、投融資與建設(shè)一體化的政府與社會(huì)資本合作模式快速興起，已然成為了基建投資的主流方式。

是什么導(dǎo)致需求旺盛的政企合作模式拋棄了真PPP，轉(zhuǎn)向政策擦邊球、保障性程度不高的EPC+F、ABO等模式呢？

當(dāng)年的PPP模式興起，是在政府、社會(huì)企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)的共同推動(dòng)下進(jìn)入發(fā)展快車道的。但由于種種因素與影響，不斷改革后的PPP政策框架反而與各方需求產(chǎn)生了一定程度的錯(cuò)配，導(dǎo)致各方都不再依賴這一特殊的模式。

從政府的角度上來說，用于PPP項(xiàng)目的支出只能占當(dāng)年一般公共預(yù)算的10%、不能使用政府性基金支出，使得投資規(guī)模相當(dāng)有限。且PPP模式的流程復(fù)雜，需要多級(jí)政府共同審批，導(dǎo)致政府的意愿出現(xiàn)下降。

從企業(yè)的角度上來說，PPP模式流程太長(zhǎng)，存在很多不確定性。且由于“公益性”的限制，土地整理、招商引資等合作內(nèi)容也不能放到合作范疇中去，加上PPP模式的法律保障不全，權(quán)責(zé)上不甚清晰，使得企業(yè)也不愿意采用PPP模式。

從金融機(jī)構(gòu)的角度看，PPP模式雖然強(qiáng)調(diào)合規(guī)性，但在績(jī)效考核機(jī)制的前置下，項(xiàng)目公司的應(yīng)收賬款不能提前得到確認(rèn)，且法律機(jī)制不健全，金融機(jī)構(gòu)參與的風(fēng)險(xiǎn)也很大。同時(shí)，通過非標(biāo)途徑進(jìn)行的“明股實(shí)債”股權(quán)投資也逐漸被禁止，導(dǎo)致投資收益總體有限，參與意愿大幅下滑。

從市場(chǎng)上各種政企合作模式的興旺來看，并不是需求的降低引發(fā)了PPP模式的終結(jié)；而是政策的框架與真實(shí)的投資需求存在比較嚴(yán)重的錯(cuò)配，各類主體紛紛“用腳投票”，選擇了其他模式。

復(fù)雜模式的低保障

在各類主體紛紛“用腳投票”、選擇其他模式時(shí)，也引發(fā)了一些擔(dān)憂。PPP模式縱有流程繁雜、限制多等弊病，但畢竟PPP模式的合規(guī)性更強(qiáng)、保障程度更高；而EPC+F、ABO等模式，在付款保障性上似乎就要低的多。

為何大家不選擇更合規(guī)多PPP模式呢？就不怕錢收不回來嗎？但從實(shí)際情況來看，卻并非如此——PPP模式在更復(fù)雜、更麻煩的同時(shí)，并未提供更好的保障性。在更大的邊際成本下，收益的確定性卻未曾增加。這自然使得各路主體對(duì)PPP模式整體“看空”，甚少用之。

由于財(cái)政部推行PPP模式的初衷之一，就是為了降低地方政府負(fù)債的壓力，因此在制度設(shè)計(jì)上既強(qiáng)調(diào)不能直接與政府付費(fèi)掛鉤、強(qiáng)調(diào)付費(fèi)必須經(jīng)過績(jī)效考核；又不允許與土地整理、土地出讓收入掛鉤。

但是，地方政府的“法制化”進(jìn)程尚未徹底完成、地方財(cái)力相對(duì)薄弱的情況下，這兩條紅線意味著政府付費(fèi)存在很大的不確定性、項(xiàng)目未來的收益并不能很好的覆蓋。這就導(dǎo)致了PPP模式在流程復(fù)雜的同時(shí)，對(duì)企業(yè)的保障程度不強(qiáng)；在項(xiàng)目融資時(shí)，也往往需要社會(huì)企業(yè)進(jìn)行增信，單憑項(xiàng)目無法實(shí)現(xiàn)保障現(xiàn)金流的目標(biāo)。

共同的“出表”壓力

除了這些令人煩惱的問題之外，大家紛紛選擇其他模式還有一個(gè)重要因素：在宏觀“去杠桿”的情況下，無論是地方政府還是企業(yè)，都有降負(fù)債、改善資產(chǎn)負(fù)債表的壓力。但PPP模式下，既對(duì)地方政府有實(shí)施額度的限制，又要求社會(huì)企業(yè)進(jìn)行并表處理，從客觀上增加了各個(gè)群體的資產(chǎn)負(fù)債表壓力。

但在EPC+F、ABO等模式下，由于協(xié)議雙方一般為城投公司，無論是約定方式還是財(cái)務(wù)處理，都存在很大的靈活性，且沒有信息公開的要求，這就使得政企雙方在借助金融工具的幫助下，可以共同實(shí)現(xiàn)降負(fù)債與“出表”的目標(biāo)。

此外，在新一輪城鎮(zhèn)化實(shí)施的過程中，許多ABO、EPC+F項(xiàng)目將未來片區(qū)開發(fā)的收益作為項(xiàng)目的收入來源，也與地方政府的存量債務(wù)實(shí)現(xiàn)了相對(duì)隔離、實(shí)現(xiàn)從增量收益中分享的合作目標(biāo)。相比PPP模式占用一般公共模式支出，這樣“做加法”的模式自然更能得到政企雙方的歡迎，未來償債收益也變得相當(dāng)明確。

通過這些具體的因素，我們也不難理解為何真PPP沒落、偽ABO等模式大行其道。但是，在整體去杠桿的背景下，這些游走在政府隱性債務(wù)與國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表邊緣的項(xiàng)目，究竟是否會(huì)不會(huì)造成更多的問題與后遺癥，也實(shí)在很難判斷。

但是，有一點(diǎn)是非常明確的：要想規(guī)范地方政府的支出、建立更安全高效的政府融資機(jī)制，我們需要的或許是一個(gè)新的模式。

這個(gè)新模式既要滿足具體的需求，又要實(shí)現(xiàn)合規(guī)管理的目標(biāo)；在非市場(chǎng)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)領(lǐng)域，完全放任的市場(chǎng)化模式，終究還是有問題的。

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原標(biāo)題： 真PPP沒落，偽ABO大火