破產圓桌匯 作者：王兆同
來源：破產圓桌匯
本文是王兆同律師在2025年9月28日大成律師事務所舉辦的“破舊立新，法啟未來 ——《中華人民共和國企業(yè)破產法（修訂草案）》征求意見稿深度解讀與實務研討會”上的發(fā)言，發(fā)布時有所補充完善。
大家好，我是來自北京市煒衡律師事務所的王兆同，很高興今天跟大家一起分享關于破產程序監(jiān)督糾錯機制的題目。關于監(jiān)督糾錯機制的問題，我曾經在北京外國語大學舉辦的企業(yè)重組與破產國際研討會上做過分享，并且將分享的相關內容發(fā)表在破產圓桌匯（破產程序的監(jiān)督糾錯機制——在《企業(yè)破產法》修訂之際），當時，《企業(yè)破產法（修訂草案）》剛剛發(fā)布，我只是順帶粗略地提到一些修訂草案的內容，并未深入分析。今天，我就這些天來的一些學習和思考跟大家進行分享。
一、加強監(jiān)督糾錯機制正當其時
在今天這個場合說這個話題可能比較“拉仇恨”，因為我看在座的參會人員多數都是做管理人業(yè)務，邢立新會長是管理人協(xié)會會長，由高美麗律師、鄭志斌律師擔任管理人的破產典型案例也經常被我們提及，而監(jiān)督糾錯機制的加強勢必會使管理人執(zhí)業(yè)風險增加，同時，也會增加管理人應對各類監(jiān)督糾錯程序的成本。
但是，從法理角度來看，我認為加強監(jiān)督糾錯機制是一個不可逆轉的趨勢——任何健康的程序都應當在陽光下運行，健康的破產程序同樣需要監(jiān)督。從破產法的發(fā)展歷史角度來看，在破產法律制度初期普遍存在“暗箱操作”的痼疾，如美國破產法實施過程中存在的“破產幫”的現象，這種“暗箱操作”將使得破產程序的信譽瀕臨崩塌，最終損害整個破產業(yè)務的生態(tài)。所以說，我認為，在破產案件數量增長到一定規(guī)模時，加強監(jiān)督糾錯機制正當其時。
二、《企業(yè)破產法（修訂草案）》中對監(jiān)督糾錯機制的強化
對于加強監(jiān)督糾錯機制，在《企業(yè)破產法（修訂草案）》里面有多處體現，我們梳理以后總結出以下幾個方面：
（一）檢察監(jiān)督
《企業(yè)破產法（修訂草案）》第五條規(guī)定，“人民檢察院依法對債務人破產程序實行法律監(jiān)督。”
《民訴法解釋》第四百一十二條規(guī)定：“人民檢察院對已經發(fā)生法律效力的判決以及不予受理、駁回起訴的裁定依法提出抗訴的，人民法院應予受理，但適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產程序以及解除婚姻關系的判決、裁定等不適用審判監(jiān)督程序的判決、裁定除外。”可見，法院系統(tǒng)對于檢察監(jiān)督是排斥的。
而最高人民檢察院《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》(高檢發(fā)字(2021)1號)第九十八條將破產程序納入民事訴訟法規(guī)定的審判程序范疇，明確檢察機關可以對破產程序中的審判違法行為進行監(jiān)督。
目前，有很多地方檢察院已經制定了檢察監(jiān)督的細則，如蘇州市人民檢察院制定了《破產檢察監(jiān)督案件審查指引（試行）》。但是，囿于法律層面的依據不足，檢察監(jiān)督的廣度、深度和力度都有不足。《企業(yè)破產法（修訂草案）》中明確規(guī)定了檢察機關的法律監(jiān)督職責，意味著檢察監(jiān)督獲得了最高層級的授權，未來檢察監(jiān)督將全面鋪開。作為一個具有強大執(zhí)行力的國家機關，檢察機關介入破產程序將導致破產程序原有結構的封閉性被打破。對檢察監(jiān)督的未來，我們可以拭目以待。
（二）債權人的知情權
《企業(yè)破產法（修訂草案）》第九十條規(guī)定，“單個債權人有權查閱債務人財產狀況報告、債權人會議決議、債權人委員會決議、管理人監(jiān)督報告等參與破產程序所必需的債務人財產和經營信息資料。管理人無正當理由不提供的，債權人可以請求人民法院作出決定;人民法院應當在五日內作出決定。上述信息資料涉及商業(yè)秘密的，債權人應當依法承擔保密義務或者簽署保密協(xié)議；涉及國家秘密的應當依照相關法律規(guī)定處理。”
該規(guī)定在《破產法司法解釋（三）》中已經有明確規(guī)定，單個債權人可以提出查閱申請。
（三）更換管理人
《企業(yè)破產法（修訂草案）》第三十條規(guī)定，“管理人由人民法院指定。債權人會議認為管理人不能依法、公正執(zhí)行職務或者有其他不能勝任職務情形的，可以申請人民法院予以更換并推薦人選。推薦的人選沒有本法規(guī)定不得擔任管理人情形的，人民法院應當予以更換并指定該推薦人選為管理人。單個債權人認為管理人具有前款規(guī)定情形的，可以向人民法院提出，由人民法院決定是否更換管理人。”
這里的更換管理人，包括當然更換的情形和法院裁量更換的情形。對于單個債權人更換管理人，在最高人民法院2021年公布的十大典型破產案例——上海兆隆置業(yè)有限公司破產清算案中，已經確立了一個先例：單個債權人申請更換管理人可以作為人民法院審查管理人是否適當履職的依據。
（四）為強制批準重整計劃提供復議渠道
《企業(yè)破產法（修訂草案）》第一百二十八條規(guī)定，“人民法院經審查認為重整計劃草案符合本法第一百二十六條規(guī)定的，應當自收到申請之日起三十日內裁定批準，終止重整程序，并予以公告。利害關系人對裁定不服的，可以自裁定送達之日起十五日內向上一級人民法院申請復議。復議期間是否停止裁定的執(zhí)行由進行復議的人民法院決定。上一級人民法院應當自收到復議申請之日起三十日內作出裁定。”
此前，我們作為債權人的代理人，在法院作出強制批準的裁定時，曾經提出過復議申請，因為此前最高人民法院的多個司法文件中，也強調了上一級法院對于下一級法院強制批準重整計劃的糾正和監(jiān)督職責。但是我們提交復議申請后，上級法院直接要求我們撤回，最終也未對該復議申請作出處理。
此次修訂草案規(guī)定可以提出復議，并且就復議之后的處理作了規(guī)定，未來對于法院強制批準會有更多約束，法院也會更為審慎，管理人在制定重整計劃草案時，也需遵循更嚴格的標準。
（五）增加多個召開聽證會的安排
《企業(yè)破產法（修訂草案）》第九十六條規(guī)定，“人民法院在審查重整申請時，可以組織申請人、被申請人聽證。債權人、債務人的出資人、意向投資人等利害關系人經人民法院準許,可以參加聽證。聽證期間不計入重整申請審查期限。債務人為上市公司的,人民法院在受理重整申請前,應當聽取國務院證券監(jiān)督管理機構的意見。”
第一百二十七條規(guī)定，“管理人或者債務人依據本法第一百二十六條的規(guī)定申請批準重整計劃草案，人民法院可以組織債務人、管理人、債務人的出資人、重整投資人以及未通過重整計劃草案的表決組的代表等聽證。”
第一百八十六條規(guī)定，“申請人提出實質合并破產申請的，人民法院應當自收到申請之日起五日內通知被申請人及其出資人、已知債權人、管理人等利害關系人，并將申請事項予以公告，公告期不少于十日。利害關系人對申請有異議的，應當在公告期屆滿前以書面方式提出。利害關系人提出異議的,人民法院應當組織聽證。”
在實務中，上述條文內容在最高人民法院及部分地方法院的司法文件中均有相應的規(guī)定。另外在實務中還有一些舉行聽證的規(guī)定，比如對于管理人報酬提出異議、破產申請受理的審查，也會召開聽證會。
從上述做法來看，在破產程序推動過程中，對于存在較大爭議的重大事項，通過聽證會的方式，采用辯論主義的做法，在充分辯論、兼聽各方立場的情況下作出判斷，已經成為理論和實務界的共識。
總的來說，經過梳理，我們得出一個結論，就是立法的整體傾向，是加強破產程序的監(jiān)督糾錯機制，其主要做法是：1.對于實務中已經形成的經驗做了歸納；2.對于原來的一些明顯缺口進行補足；3.擴大了原有的有效做法的適用范圍。
我們認為，整體來說，《企業(yè)破產法（修訂草案）》的方向符合法律制度發(fā)展規(guī)律，其具體做法也尊重歷史經驗、滿足現實需求。我們認為，《企業(yè)破產法（修訂草案）》關于監(jiān)督糾錯機制的方向和做法，將會被整體接受。
三、對《企業(yè)破產法（修訂草案）》相關內容的建議
對于《企業(yè)破產法（修訂草案）》涉及到監(jiān)督糾錯機制的內容，我有幾點建議：
（一） 個別債權人的權利
有人可能認為，破產程序是一個集體程序，監(jiān)督也應當集體進行。但是就監(jiān)督而言，集體監(jiān)督的問題在于，集體行動時存在著“搭便車”的問題。實務中，真正關注監(jiān)督權利且有能力實施監(jiān)督的，往往是個別債權人。如果一味強調集體監(jiān)督，在集體意志無法形成時，實際上就是架空了監(jiān)督機制。
我認為，應該加強個別債權人監(jiān)督權利，尤其是應當在《企業(yè)破產法（修訂草案）》中增加以下內容：
1.個別債權人在債權人會議中的提案權。我們知道，現行《企業(yè)破產法》規(guī)定，四分之一表決權的債權人可以提議召開債權人會議，但是對于債權人的提案權卻未規(guī)定。因此，應當明確一定比例的債權人有權提交議案，且債權人會議應當就該議案進行表決。
2.個別債權人對于法院強制批準行為的復議權。我們注意到在法院強制批準重整計劃時，個別債權人享有復議權。但法院強制批準財產管理方案，財產變價方案、財產分配方案時，卻未作出相應規(guī)定。從相似情形下救濟權應當一致的原則出發(fā)，我認為，應當落實個別債權人在上述情形下的復議權。
3.債權人委員會成員的個別質詢權。債權人委員會實行集體決策，但是我們要考慮到債委會成員的差異性和代表性，賦予個別債委會成員質詢權，因為質詢本身并不涉及到集體決策，卻是債委會成員行使監(jiān)督的有力手段。
（二） 僵尸條款的激活
我們需要注意，現行《企業(yè)破產法》中存在不少僵尸條款，自2006年頒布、2007年實施以來，部分條款幾乎從未被適用過，核心原因是適用標準過高。
例如，《企業(yè)破產法》第六十六條規(guī)定，“債權人對人民法院依照本法第六十五條第一款作出的裁定不服的，債權額占無財產擔保債權總額二分之一以上的債權人對人民法院依照本法第六十五條第二款作出的裁定不服的，可以自裁定宣布之日或者收到通知之日起十五日內向該人民法院申請復議。復議期間不停止裁定的執(zhí)行。”該條款針對的是法院強制批準財產管理方案、財產變價方案和財產分配方案的裁定，規(guī)定債權人可就此類裁定申請復議。但在實務中，“債權額占無財產擔保債權總額二分之一以上”的標準幾乎難以滿足，除非單個債權人的表決權重極高。因為個別債權人即便不滿法院裁定，也根本無法在裁定作出后的十五日內，形成債權人會議決議或獲得債權人的聯(lián)合簽名。
而對于上述條款，《企業(yè)破產法（修訂草案）》第八十九條基本照搬了原有條文內容，其未來的適用效果，我們也可以預見。
（三） 避免自我監(jiān)督
我們前文提到，《企業(yè)破產法（修訂草案）》中關于復議的部分規(guī)定，允許相關利害關系人向上一級人民法院提出復議，比如強制批準重整計劃以及實質合并重整時，債權人可提出復議。但是我們也注意到，《企業(yè)破產法（修訂草案）》第八十九條中，關于人民法院強制批準財產管理方案、財產分配方案和財產處分方案的裁定，以及第一百零七條中人民法院對申請恢復擔保權作出的裁定，均規(guī)定由本級法院進行復議。
在實務中，法院對相關申請作出決策時，往往會完成內部審批流程，最終由主管副院長作出決策。在這種情況下，本級法院監(jiān)督本質上就是自我監(jiān)督，讓決策的人再次決策，維持原裁定的概率幾乎接近100%。如此一來，讓本級法院作出復議決定，只會導致程序空轉且無實際效果。
因此，對于復議程序，我建議，復議應當跳出原有法院的自我監(jiān)督框架，由當事人向上一級人民法院申請復議，讓監(jiān)督真正發(fā)揮作用。
結語
無論如何，此次《企業(yè)破產法（修訂草案）》在監(jiān)督糾錯機制的建設方面，已經邁出了一個新的臺階。我們可以預期，《企業(yè)破產法》修訂后，破產程序中的對抗強度會有所提升，但程序也會更具活力。
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